Consulta Pública

Manifestação em Relação à Consulta Pública nº 4/2022/SUSEP.

Nos termos do Edital de Consulta Pública nº 4/2022/SUSEP, que versa sobre o Seguro Habitacional e a proposta de alteração da resolução que disciplina este seguro, conforme considerações que seguem abaixo:

 

I) Contextualização

A GEO atua como gestora de seguros há 18 anos e, em parceria com Companhias de Seguros, comercializa produtos de seguros voltados à construção civil e à proteção do crédito, como é o caso do Seguro Habitacional, em Apólice de Mercado, Seguro Compreensivo, Seguro Riscos de Engenharia e Seguro Prestamista.

 

Em decorrência da nossa atuação profissional e do vasto conhecimento sobre o mercado securitário em que estamos inseridos, realizamos uma atenta análise sobre a minuta de Resolução CNSP que dispõe sobre o Seguro Habitacional, objeto da Consulta Pública nº 4/2022.

 

Do estudo realizado sobre a minuta proposta, além do envio de sugestões de alteração no texto inicialmente aventado por esta Autarquia, observando a orientação do Edital, compreendemos essencial a presente manifestação para que possamos melhor explanar quanto aos efeitos que as mudanças sugeridas poderão causar no mercado de seguros e no mercado de crédito.

 

Assim, em complementação aos comentários e sugestões enviados ao endereço eletrônico informado no Edital, em 09/06/2022, gostaríamos de destacar o que segue abaixo.

 

II) Exposição de motivos para a reforma proposta

Inicialmente gostaríamos de enfatizar os objetivos de reforma da resolução atual que versa sobre o Seguro Habitacional, sendo esta a Resolução CNSP 205/2009, referendada pela Resolução 212/2010, os quais podem ser resumidos em: i) objetivar maior clareza quanto às coberturas e ao propósito do produto frente ao Consumidor; ii) fornecer adequada proteção aos usuários do mercado; iii) permitir o efetivo desenvolvimento do mercado; e v) criar um ambiente favorável ao desenvolvimento de um mercado competitivo, transparente, inovador e com maior cobertura.

Em que pese louváveis os objetivos que embasam a reforma proposta, nos parece claro que nenhum destes será alcançado com a limitação de operações de crédito imobiliário que passariam a ser protegidas pelo Seguro Habitacional, se o texto da minuta da resolução não for alterado. 

Neste ponto, necessário analisarmos o disposto no sistema legal brasileiro sobre operações que envolvem crédito imobiliário para compreensão das consequências ao mercado que a minuta de resolução em análise trará, caso seja aprovada da forma exposta à consulta. 

Assim, preliminarmente lembramos que a SUSEP, assim como os demais órgãos da administração pública, é obrigada a observar todas as normativas legais que possam impactar as atividades controladas e fiscalizadas por esta Autarquia, referentes ao mercado de seguros.

A corroborar com este entendimento, destacamos que todos os atos normativos expedidos pela SUSEP, relativos à regulamentação das operações de seguro, fazem referência à legislação em vigor. A título exemplificativo, copiamos abaixo o texto atualmente previsto na Resolução CNSP nº 205, de 2009, a qual dispõe sobre o Seguro Habitacional:

Partindo desta premissa, cabe relembrar a existência de duas leis ordinárias que tratam de operações de financiamento de imóveis em geral, que introduziram os conceitos “Sistema Financeiro Habitacional” e “Financiamentos de Imóveis em Geral”, as quais são resumidas no quadro abaixo:

 

Lei	Lei nº 4.380/1964	Lei nº 9.514/1997
Objeto	Sistema Financeiro da Habitação = SFH	O Sistema de Financiamento Imobiliário = SFI
Objetivo	Art. 8° O sistema financeiro da habitação, destinado a facilitar e promover a construção e a aquisição da casa própria ou moradia, especialmente pelas classes de menor renda da população, será integrado.   Art. 9º Tôdas as aplicações do sistema, terão por objeto, fundamentalmente a aquisição de casa para residência do adquirente, sua família e seus dependentes, vedadas quaisquer aplicações em terrenos não construídos, salvo como parte de operação financeira destinada à construção da mesma.	Art. 1º O Sistema de Financiamento Imobiliário – SFI tem por finalidade promover o financiamento imobiliário em geral, segundo condições compatíveis com as da formação dos fundos respectivos.   Art. 4º As operações de financiamento imobiliário EM GERAL serão livremente efetuadas pelas entidades autorizadas a operar no SFI, segundo condições de mercado e observadas as prescrições legais.   Art. 5º As operações de financiamento imobiliário em geral, no âmbito do SFI, serão livremente pactuadas pelas partes, observadas as seguintes condições essenciais: (...)   § 2o As operações de comercialização de imóveis, com pagamento parcelado, de arrendamento mercantil de imóveis e de FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO EM GERAL poderão ser pactuadas nas mesmas condições permitidas para as entidades autorizadas a operar no SFI.   Art. 17. As operações de FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO EM GERAL poderão ser garantidas por: I - hipoteca; II - cessão fiduciária de direitos creditórios decorrentes de contratos de alienação de imóveis; III - caução de direitos creditórios ou aquisitivos decorrentes de contratos de venda ou promessa de venda de imóveis; IV - alienação fiduciária de coisa imóvel.
Previsão de Seguro	Estipulada na Lei 11.977/2009: Art. 79.  Os agentes financeiros do SFH somente poderão conceder financiamentos habitacionais com cobertura securitária que preveja, no mínimo, cobertura aos riscos de morte e invalidez permanente do mutuário e de danos físicos ao imóvel. II - aceitar apólices individuais apresentadas pelos pretendentes ao financiamento, desde que a cobertura securitária prevista observe a exigência mínima estabelecida no caput e o ente segurador cumpra as condições estabelecidas pelo Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP, para apólices direcionadas a operações da espécie.	Art. 5º As operações de FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO EM GERAL, no âmbito do SFI, serão livremente pactuadas pelas partes, observadas as seguintes condições essenciais: I - reposição integral do valor emprestado e respectivo reajuste; II - remuneração do capital emprestado às taxas convencionadas no contrato; III - capitalização dos juros; IV - contratação, pelos tomadores de financiamento, de seguros contra os riscos de morte e invalidez permanente.

 

Das disposições previstas nas leis ora transcritas podemos constatar que:

1. O “Sistema Financeiro Habitacional” contempla operações de crédito destinadas à construção e à aquisição da casa própria ou moradia, voltadas à classe de menor renda;
2. O “Financiamento de Imóveis em Geral” envolve operações de créditos relacionadas a imóveis, podendo englobar compra e venda parcelada de imóvel, arrendamento mercantil e demais operações de crédito relacionadas a imóveis, como é o caso de diversas outras operações de créditos previstas nos normativos do Banco Central do Brasil (BACEN).

Insta ressaltarmos que a exigência de contratação de seguro para proteger operação de crédito imobiliário advém dos seguros obrigatórios previstos no Decreto-Lei 73, de 1966, e disciplinados no Decreto 61.867, de 1967. Abaixo transcrevemos os artigos dos mencionados decretos que versam sobre seguro relacionado à obrigação imobiliária:

 

DECRETO-LEI Nº 73, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1966.

Art 20. Sem prejuízo do disposto em leis especiais, são obrigatórios os seguros de:

(...)

f) garantia do pagamento a cargo de mutuário da construção civil, inclusive obrigação imobiliária;

 

DECRETO No 61.867, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1967.

Art. 20. O seguro para garantia da obrigação contratual dos adquirentes de imóveis em construção, previsto no artigo 20 alínea  "f ", do Decreto-lei número 73 de 21 de novembro de 1966, será contratado por valor igual ao dessa obrigação.

 

De fato, desde 1966 o legislador pátrio já se preocupava com a proteção ao crédito relacionado com a obrigação imobiliária assumida pelo mutuário, incluindo no rol dos seguros de contratação obrigatória um produto que protegesse o pagamento da obrigação imobiliária.

 

Com o avançar da sociedade, da economia e dos modelos de disponibilização de crédito imobiliário, a Banco Central emitiu normativas relacionadas a ambos os sistemas de financiamento imobiliário existentes, das quais podemos citar a Resolução 3.811, de 2009, que versa exclusivamente sobre as operações no âmbito de SFH, e a Resolução 4.676, de 2018, que trata do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo e das condições para contratação de financiamento imobiliário em geral, contemplando, portanto, as operações de SFH e de SFI.

 

Nesse cenário, cumpre destacarmos que a Resolução BACEN 4.676, de 2018, lista as diversas operações que são enquadradas no conceito de financiamento imobiliário em geral, esclarecendo, mais uma vez, que o financiamento imobiliário no Brasil é composto pelos dois sistemas acima informados, sendo estes o SFH e o SFI[1].

 

Especificamente em relação ao SFI, a resolução em questão lista quais operações são enquadradas no conceito de “financiamento imobiliário em geral”, conforme artigos que ora transcrevemos:

 

LEI Nº 9.514/1997

Art. 4º O Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI), de que trata a Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997, tem por finalidade promover o financiamento imobiliário em geral, segundo condições compatíveis com os fundos respectivos.

 

CAPÍTULO III

DO FINANCIAMENTO IMOBILIÁRIO

Seção I

Das Condições Gerais das Operações

Art. 5o As operações de financiamento imobiliário podem ser livremente pactuadas pelas partes, observadas as seguintes condições essenciais:

I - reposição integral do valor emprestado e respectivo reajuste;

II - remuneração do capital emprestado às taxas convencionadas no contrato;

III - capitalização dos juros; e

IV - contratação, pelos devedores, da cobertura securitária estabelecida pela legislação em vigor.

 

Art. 6º A razão entre o valor nominal da operação de financiamento imobiliário, compreendendo principal e despesas acessórias, e o valor de avaliação do imóvel dado em garantia, na data da contratação, não pode ser superior a:

I - 80% (oitenta por cento), nas operações de:

a) financiamento para aquisição de imóvel residencial;

b) financiamento a pessoa natural para construção de imóvel residencial; e

II - 60% (sessenta por cento), nas operações de empréstimo a pessoa natural garantidas por imóveis residenciais (home equity).

 

Seção II

Dos Critérios de Concessão

Art. 11. As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, na contratação de financiamentos imobiliários ou de empréstimos, garantidos por imóveis residenciais, com pessoas naturais, devem observar, no mínimo, os seguintes critérios:

 

Ou seja, as normas legais vigentes e ora destacadas conceituam como Financiamento Imobiliário qualquer operação de crédito que envolve imóvel, contemplando desde a sua aquisição, construção, reforma até a sua oneração como forma de garantia da operação de crédito. Outra conclusão não pode ser obtida do arcabouço legal que versa sobre o tema.

 

Com estas premissas devidamente firmadas e considerando que a obrigatoriedade da contratação do Seguro Habitacional tem origem no artigo 20 do Decreto-Lei 73/1966, o qual exige a contratação para garantia do pagamento da obrigação imobiliária; temos, por lógico, que não poderá a Autarquia responsável pela fiscalização e regulação do mercado de seguro restringir a cobertura deste seguro de contratação obrigatória.

 

Em nenhum momento a legislação federal conceitua a obrigação imobiliária como aquela restritamente relacionada com a aquisição, construção ou reforma de unidades residenciais e/ou de lotes, como ora pretende fazer a proposta de reforma à Resolução CNSP 205/2009. Inclusive, o próprio Ramo Habitacional, qualificado pela SUSEP na Circular nº 535/2016, tem por objetivo o financiamento de imóveis em geral e como objeto o imóvel em si, consoante ora pedimos vênia para transcrever os trechos que importam ao tema da mencionada Circular:

 

Circular nº 535/2016:

Art. 3° Para efeitos desta Circular, consideram-se as seguintes definições:

I- Grupo: conjunto de ramos que possuem alguma característica;

II– Ramo: conjunto de coberturas diretamente relacionadas ao objeto ou objetivo do plano de seguro;

III– Ramo Principal: é o ramo do plano de seguro que melhor o caracteriza, sendo definido a partir das coberturas que o compõem.

 

Art. 21. A contabilização das coberturas pertencentes ao Grupo Habitacional (10) deverá ser efetuada, observando-se os seguintes critérios:

I - todas as coberturas garantidas pela apólice prevista na Circular SUSEP n.º 111, de 3 de dezembro de 1999, deverão ser contabilizadas no ramo Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação (1066);

II - as coberturas dos riscos de Morte e Invalidez Permanente – MIP de planos que se DESTINEM EXCLUSIVAMENTE À GARANTIA DE FINANCIAMENTOS DE IMÓVEIS EM GERAL deverão ser contabilizadas no Ramo Seguro Habitacional em Apólices de Mercado – Prestamista (1061); e

III - as coberturas dos riscos de Danos Físicos ao Imóvel – DFI e as coberturas facultativas de planos que se DESTINEM EXCLUSIVAMENTE À GARANTIA DE FINANCIAMENTOS DE IMÓVEIS EM GERAL deverão ser contabilizadas no Ramo Seguro Habitacional em Apólices de Mercado – Demais Coberturas (1065)

Parágrafo único. O Ramo Seguro Habitacional em Apólices de Mercado – Demais Coberturas (1065) somente poderá prever coberturas que estejam diretamente RELACIONADAS AO IMÓVEL SEGURADO.

 

Vejamos que tanto o objeto como o objetivo do Ramo em comento não têm qualquer relação com o fato de o financiamento obtido ser usado para, diretamente ou indiretamente, a aquisição, construção ou reforma do imóvel. Muito pelo contrário, o Ramo Habitacional se relaciona ao imóvel segurado e à garantia de obrigação de pagamento do crédito, independentemente para qual finalidade a operação creditória é celebrada, pois, se envolver garantia de imóvel, deverá ser classificada dentro do Ramo Habitacional.

 

Diante disso, ao modificar o conceito da expressão “financiamento imobiliário em geral” definido em Lei Ordinária e devidamente categorizado pela Autarquia responsável pela regulamentação e fiscalização do sistema financeiro nacional (BACEN), a SUSEP estaria desprotegendo o mercado de crédito e os consumidores deste produto financeiro.

 

Mais do que isso, essa Autarquia poderia estar criando uma violação expressa ao requisito legal básico para concessão de financiamento imobiliário em geral, previsto no inciso IV do Artigo 5º da Lei nº 9.514/1997, supracitado, que é justamente a contratação obrigatória de seguro contra os riscos de morte e invalidez permanente, pelos tomadores de financiamento.

 

Se dos ramos de seguros atualmente existentes na SUSEP o único de contratação obrigatória que tem cobertura contra os riscos de morte e invalidez permanente e que tem por objeto a proteção do imóvel é o Habitacional, porém a nova Resolução deste ramo pretende excluir as demais operações de financiamento imobiliário do seu âmbito de abrangência, fica o questionamento de como as instituições financeiras poderão celebrar os demais contratos de crédito imobiliário se um dos requisitos legais básicos não será observado?

 

Ao limitar o tipo de contrato de financiamento imobiliário que as entidades financeiras poderão trabalhar não se estaria restringindo ainda mais o mercado de crédito brasileiro? O consumidor não restaria prejudicado se somente pudesse contratar crédito para adquirir, reformar ou construir um imóvel?

 

Ao optar por um consórcio para aquisição de um imóvel, o consumidor não terá a obrigação de pagamento devidamente protegida por um seguro que cobre os riscos de morte e invalidez permanente?

 

Ainda, o consumidor que já tem um imóvel e deseja utilizá-lo para obter um crédito com taxas mais favoráveis devido ao menor risco da operação não teria acesso a esta modalidade de crédito em decorrência de uma normativa da SUSEP que teria por objetivo justamente propiciar um mercado competitivo, com maior cobertura?

 

Nos parece lógico que as respostas aos questionamentos acima expostos demonstram que os objetivos perquiridos com a reforma da Resolução CNSP 205/2009 não serão alcançados com a limitação do escopo do Seguro Habitacional atualmente exposta na minuta de resolução sujeita à consulta popular.

 

De igual forma, o propósito do seguro Habitacional de proteger a propriedade do imóvel objeto de garantia do pagamento de operação de crédito restaria esvaziado, e mais um dos objetivos da reforma não seria alcançado. Isso porque não podemos esquecer que em qualquer operação imobiliária, seja esta de aquisição direta, consócios ou de empréstimo com garantia real, a consequência imediata do não cumprimento da obrigação de pagar, por exemplo, em decorrência de evento morte ou invalidez, é, em todos os casos, a perda da propriedade do bem imóvel em questão.

 

Portanto, carece de argumentos legais a justificativa constante na Exposição de Motivos que as demais operações de financiamento imobiliário não deveriam ser protegidas pelo seguro Habitacional por não financiarem diretamente imóveis, tanto pela ampla abrangência legal do conceito “financiamento imobiliário em geral”, compreendendo diversas operações envolvendo crédito imobiliário, como pela característica comum das operações imobiliárias ser justamente a garantia da quitação do valor emprestado para fins de permanência da propriedade do imóvel pelo mutuário da obrigação, em ocorrência de evento diverso coberto por seguro.

 

Além da ausência de embasamento legal para limitar quais operações de crédito imobiliário seriam cobertas pelo Seguro Habitacional, a nova redação proposta por esta Autarquia fará com que diversas operações atualmente protegidas por este seguro, como as operações de Home Equity, consórcio e securitização, percam a cobertura de segurado contratada. A consequência lógica deste fato será o desamparo a milhares de consumidores e diversas instituições concedentes de crédito na ocorrência de evento anteriormente coberto por este seguro. É fácil concluir que a desejada proteção aos usuários do mercado não será obtida e ainda sofrerá drástica redução em comparação à situação atual deste mercado.

 

Ainda neste ponto, nos saltam aos olhos as afirmações constantes no item 10 da Exposição de Motivos sobre as supostas “operações acessórias/complementares ao seguro habitacional (home equity, consórcios imobiliários, securitização de crédito imobiliário, etc.) poderem ser objeto de comercialização pelo mercado segurador, por se tratarem de coberturas securitários” pelos seguintes motivos: i) os instrumentos mencionados são operações de crédito e não coberturas de seguros existente e muito menos operações acessórias do Seguro Habitacional; ii) a frase transmite a compreensão equivocada que o Seguro Habitacional não seria uma cobertura securitária; e iii) os requisitos mencionados (previdência, incerteza e mutualismo) são essenciais para concessão de qualquer operação de seguro, em qualquer ramo que a garantia possa se enquadrar.

 

Por mais este motivo quer nos parecer ser totalmente desarrozoada a expressa exclusão de operações importantes de crédito imobiliário da cobertura pelo seguro Habitacional, motivo pelo qual solicitamos que esta respeitável Autarquia realize a inclusão das demais operações de crédito imobiliário nos incisos do parágrafo 2º do artigo 5º da minuta de Resolução submetida à consulta popular, ou, no mínimo, torne facultativo ao credor e/ou ao devedor a opção de escolher(em) se irá(ão) proteger a operação com o Seguro Habitacional ou com os demais ramos de seguros existentes no mercado securitário. Expressamente proibir o credor das demais operações de crédito imobiliário de proteger o mútuo concedido por meio do ramo de Seguro mais regulamentado do mercado e protetivo às partes envolvidas é ofender os princípios constitucionais da livre concorrência, da defesa do consumidor e do tratamento favorecido às empresas de pequeno porte, sem mencionar os princípios basilares da propriedade privada e da função social da propriedade[2].

 

Com vistas a aclararmos o nosso raciocino, não podemos olvidar que atualmente o mercado financeiro Brasileiro encontra-se concentrado em 05 (cinco) grandes instituições Bancárias, pequenas instituições financeiras, diversas cooperativas de créditos e sociedades financeiras, todas autorizadas a fornecer operações de crédito imobiliário, independentemente se para financiamento direto para aquisição/reforma e/ou construção de imóvel ou se para empréstimo com garantia real de imóvel.

 

Com base na legislação ainda vigente, todas as instituições mencionadas têm a garantia de oferecer um crédito imobiliário, caracterizado por ser um empréstimo de longuíssimo prazo de duração, em média de 10 a 30 anos, que será devidamente adimplido em caso de morte ou invalidez do mutuário, e que manterá o imóvel em garantia resguardado de danos físicos decorrentes de desmoronamento, incêndio, vendaval e demais eventos da natureza. Justamente a contratação obrigatória de seguro, com as referidas coberturas mínimas, é que torna o contrato de crédito mais seguro tanto ao mutuante como ao mutuário e com taxas de juros e encargos mais acessíveis ao consumidor. 

 

Em que pese esse contexto, é importante destacarmos que somente as 5 grandes instituições Bancárias Brasileiras (Itaú, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Bradesco e Santander) contam, em seu conglomerado econômico-financeiro ou em seu balcão de negócio, com Companhias Seguradoras diretamente controladas ou coligadas. Essa informação é relevante pois, justamente em decorrência da relação societária ou estreitamente dos laços comerciais existentes, essas grandes instituições continuarão a ter a capacidade de oferecer crédito imobiliário, em operações como o Home Equity, mesmo sem a proteção do seguro Habitacional. É lógico que tais instituições e as suas respectivas Seguradoras poderão suportar prejuízos em operações de seguro, como certamente ocorrerá quando o Home Equity não contar com a cobertura pelo Seguro Habitacional, já que o Grupo Econômico ganhará do outro lado, com a operação de crédito imobiliário realizada.

 

O mesmo não se pode dizer dos demais agentes integrantes deste mercado. Sem o respaldo de um seguro que garanta a quitação da dívida de 10 a 30 anos assumido pelo devedor ou a integridade do bem em garantia e sem a capacidade comercial de contar com Seguradoras que possam assumir o risco de sinistro nestas operações, por meio de outros produtos de seguros, estas demais instituições terão que limitar a sua oferta de crédito imobiliário as situações de financiamento para aquisição, construção ou reforma, deixando de atuar nas demais operações de crédito.

 

Nesse ponto, válido informarmos que apenas entre os anos de 2016 e 2022 surgiram 513 novas startups do setor financeiro, e atualmente já são 1.289 fintechs atuando no Brasil[3], as quais representam 5% do mercado financeiro nacional[4]. Não bastasse isso, de acordo com o Relatório de Economia Bancária 2020 do BACEN[5], o número de instituições autorizadas pelo Banco Central para atuarem especificamente como fintechs de crédito vem crescendo sensivelmente, atingindo, em dezembro de 2020, o total de 42 Sociedades de Crédito Direto e 9 Sociedades de Empréstimo entre Pessoas, conforme o gráfico abaixo demonstra: